青春共建 服务交流——东航安徽分公司开展青年岗位服务交流活动

健康居住和工作条件的要求也应获得保障。

由于法律规范的特殊性和重要性，人们将法律规范从社会规范的概念中剥离了出来。而对于社会组织制定的各种各样的社会规范，由于其制定主体都定格在网格化的社会网络之中，都有其隶属关系，因此，每一个社会规范的制定主体都有相应的组织体系，依靠这样一种组织体系，就可以将看似种类繁多、量大面广的社会规范体系和种类层层分解，由其组织体系完成对于社会规范的备案及其审查工作。

二是由于公民法律意识的缺乏和诉讼成本等多方面的原因，能够提交司法诉讼的案件仅千万分之一。因此，我们既要高度重视和发挥社会规范在社会治理中的重要作用，也要看到由于尚未实现规范化、程序化、制度化、法治化的诸多社会规范在社会生活实践中所带来的负面作用，以及由此造成的社会纠纷和违法行为。经过层层分解之后，那些看起来种类繁多、量大面广、难以计数的社会规范体系和种类都有了归属。对于社会自生规范如习惯和道德，如前所分析的，一般来讲，都是在面临或处理具体事件或案件时作出事后判断，这种事后判断其实就是一种评判和审查机制，比较典型的如行政处理、民间调解或司法审判。备案审查工作要求有件必备有备必查有错必纠。

除了习惯规范和道德规范外，社会规范的很多类型是由各类社会组织制定的。本文提出的建立分种类、多层级的社会规范备案审查制度，是贯彻落实中共中央《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》提出的加强对社会规范制订和实施情况的监督和使社会规范制订和实施符合法治原则和精神，发挥社会规范在协调社会关系、约束社会行为、维护社会秩序等方面的积极作用，防止社会规范偏离其正轨的有效途径，也是实现国家和社会生活法治化的重要路径。这种常态化防控既有别于紧急状态下的危机管理模式，又有别于完全正常情况下的传染病防治，换言之，其属于秩序行政中一般行政与紧急行政的中间地带，既保持社会的正常运作，又保持随时应对突发情形的警惕性。

在公共卫生领域的非传染病主要是指在我国国内高发的，严重威胁我国居民健康的慢性病和职业病。英国的卫生改良运动及立法运动伴随着工业化进程及海外殖民扩张迅速辐射到西欧大陆及美国。其二，以《突发事件应对法》为上位法，辅以《突发公共卫生事件应急条例》《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》《突发公共卫生事件交通应急规定》《突发公共卫生事件期间外国专家工作应急办法》等下位法的突发公共卫生事件应对机制。新冠肺炎疫情最终被公开，并采取了强有力的防控措施，正是钟南山等院士专家的专业监督发挥了作用。

二战后，受到以美国为首的战胜国占领政策的影响，美国式的公共卫生理念被导入日本，间接地促进了日本公共卫生理念和法律体系的完善。自然状态有一种为人人所应遵守的自然法对它起支配作用。

因此， 本文管窥了以往法律体系单纯的纵向划分和横向划分对于公共卫生法律体系构建上的局限性，并提出复合嵌套式理论，以追求公共卫生法律体系能够更好契合现实问题，缓和规范事实与社会事实的冲突。为了更好处理在公共卫生治理过程中公权力与私权利之间的关系，学者们提出了诸多原则性的论述，最具代表性的便是比例原则与科学原则，威利教授亦认为，对强制性措施的必要性、有效性和科学性的评估，是证明其合理性的重要依据。在公共卫生治理之中，不仅要国家主导，更要各方共济，全民参与，只有以法律形式确立各方的权利与义务，才能有效调动社会各界之力量，形成牢固的公共卫生防线。总体而言，公共卫生法可以划分为健康促进、公共卫生监督、公共卫生服务、公共卫生危机管理四大领域。

公共卫生理念第一次发 生转变亦是在 1848 年的英国。但是在许多法律之中，并非择一而立，而往往是诸行合体，在秩序行政中蕴含着给付行政，在给付行政中亦彰显着秩序行政，给付行政与秩序行政之关系，更似权利与义务之关系，我们既需要保障权利，亦需要规范义务的履行，同理，国家既需要以给付行政之理念来供给社会服务，亦需要秩序行政之理念来维持社会秩序。其二，从上述学者所界定的公共卫生理念中，我们不难发现上述概念均一致地采用了手段与目的相结合的方式来界定现代公共卫生理念，即公共卫生技术与公共健康的结合。而更进一步，法的生命在于实施，即使再完善的法律规范，如果不真正走进社会治理之中，走进执法、司法实践之中，那也只是一纸空文罢了。

完善的公共卫生法律体系不仅强调法的全面性或者完整性，即有法可依，更强调在此基础上法律体系内部的科学性、统一性和协调性。（二）从个体健康到公众健康 即使护卫健康的职责一如自然权利般天然地存在于政府的职责清单之中，但是在相当长的一段时间里，由于健康对于整个人群的机能或效用并不显著，导致政府这一职责的履行往往只是在于对个体健康的保护——通过对个体提供医疗服务，以及对非法侵犯他人生命健康者实施制裁来保障个体健康。

概括而言，公共卫生服务法可分为如下四大类：①传染病防治。这样的界定不能说不准确，但不精确。

因此，以纵向效力逻辑为主干，横向理念逻辑为内涵，可形成我国公共卫生法律体系的初步框架（见图 1），其既凸显了公共卫生体系的层次性要求，又能满足内在体系的初步划分，使得相关的法律能够在这个体系之内找到对应的栖身之所。当然，比例原则的应用或者说公共卫生措施或者公共卫生方案的形成与决定离不开科学原则的指引。构建科学高效的公共卫生法律体系已不能仅从单一的逻辑进路去思考，通过复合嵌套式逻辑构建网格式的公共卫生法律体系更能适应社会实践的需求。新冠肺炎暴发初期，人们对武汉市在法律上有没有权力公布新冠肺炎疫情充满了争议，学者们就此总结发现了我国公共卫生法律制度存在的问题，发现了《传染病防治法》和《突发事件应对法》的冲突。理想的公共卫生法律体系是以宪法为统领，以《基本医疗卫生与健康促进法》为核心下各子领域的专项公共卫生法律法规均衡分布形成渐变序列的一种相对静态的法律展现。在公共卫生领域，给付行政主要表现为健康促进与公共卫生服务两大领域。

在查德威克《大不列颠劳动人口卫生状况的调查报告》中对于卫生采用的词汇是sanitation和hygiene，而在《公共卫生法案》中采用的是health，虽然上述词汇皆可译为卫生，但health的使用首次让人认识到卫生与健康有不同的内涵，前者是手段，后者是目的，而现代意义 上的公共卫生（publichealth）理念是卫生技术与公共健康的结合，它为卫生措施找到了目的与方向，也为保障公众健康提供了手段策略。1860年，法国医疗卫生官员马克西姆 • 维尔诺斯撰写了第一份工业卫生条约，推动了法国工人职业健康与安全体系的建立。

同时，新发传染病的发生往往短时间内会对医疗卫生资源及防护物资产生极大依赖性和社会需求，容易造成地区性乃至全国性的市场失灵，因而无论是从公众健康安全角度抑或国家经济社会秩序稳定的角度，突发公共卫生事件时政府的主导和管理不可缺位，此时应凸显秩序行政的管理色彩，采取必要的控制措施，防止损害的进一步扩大。而公共卫生法治强调将法治理念贯彻于公共卫生立法、执法、司法、守法等各个环节，是一种动态的社会治理过程，它追求权力与权利、约束与自由之间的和谐共生关系，是让公共卫生法律体系活起来的过程，通过公共卫生法律体系、公共卫生法治实施体系、公共卫生法治监督体系、公共卫生法治保障体系之间的动态连接来达到自我完善、自我修复之目的（见图 2）。

目前，我国虽然初步构筑了公共卫生监督法律体系，但在整个法律体系实施过程中依旧存在诸多不协调之处。《法案》首次以专项立法的形式设立卫生总局（General Board of Health），卫生总局可依职权或地方居民请愿设立地方卫生局（Local Board of Health），地方卫生局则负责地方的卫生监督及下水道、街道、公共厕所、屠宰场、殡葬场、供水等方面的卫生管理。

因此，效力逻辑不仅仅停留在宪法— 基本法—专项法阶段，在每一个子类别之中，亦有嵌入纵向效力逻辑，把握好各法律法规之间适用次序的必要性。可以说，《法案》首次确定了政府在公共卫生领域治理的组织结构和管理职责，开启了政府主导现代公共卫生治理的先河。但无论学者主张如何，公共卫生法与医事法（亦有称医疗法或医疗服务法）一直作为卫生法体系下的两大子集存在于每一种体系划分之中。以上述六部分为基本框架，法国形成了开放式的公共卫生法典化体系，通过法律将公共卫生领域的政府职责进一步细化，并设立公共卫生监督研究所（INVS），国家药  品与健康产品安全局（ANSM），国家食品、环境与工作卫生安全署（ANSES），辐射防护与核安全研究所（IRSN），预防与健康教育研究所（INPES），公共卫生突发事件预备与回应机构（EPRUS）等公共行政机构，形成法律—机构—职责的一体化公共卫生运行管理模式。

同时，查德威克强调忽视疾病的预防将给政府和社会带来巨大的经济负担，疾病的治疗耗费大量的社会资源，同时也导致了劳动人口的非自然死亡，这不仅缩短了个体劳动力的劳动时间，减少了社会劳动力，同时也造成了更多需要政府救济的寡妇和孤儿，进一步增加政府的财政压力。（三）公共卫生法律体系复合嵌套式逻辑框架的构思 无论是基于效力逻辑的纵向划分，抑或基于理念逻辑的横向划分，均只是一种理论上的类型划分或者说框架搭建，它无法完美地契合实然状态下的公共卫生法治需求，因为立法总是以某种现实的社会问题为导向，而法律体系的构建往往是基于理论逻辑产生，这种以现实问题为导向的立法模式与以理论逻辑构建的法律体系间天然存在着差异，当某个现实问题需要不同理念归类的公共卫生法共同作用时，以问题导向而生的法律规范便存在类别上的模糊性或综合性。

现有文献言及公共卫生法，多集中于对公共卫生概念的探讨，对于何为公共卫生法却鲜有讨论，似乎在明晰何为公共卫生后，依照传统对于某一领域法律定义之惯有模式，公共卫生法即可顺理成章地定义为调整因公共卫生事务而产生的各类社会关系之法律规范之总和。因此，加强公共卫生法学基础理论研究必将是我国未来公共卫生法治建设的一大重要任务。

法治监督体系强调行政监督、专业监督、社会监督、群众监督等多种方式分工负责，党、政、群多个主体共同参与，执法、司法、守法多个环节全面监督，既包括程序上的监督，亦包括实质上的监督。公共卫生的治理不仅要求政府对公共卫生事务进行监督管理，亦要求政府承担起基本公共卫生服务的供给和保障。

随着国家经济发展和民众对公共卫生需求的逐步提高，国家基本公共卫生服务项目也逐步增加，我国也从 2009 年第一版《国家基本公共卫生服务规范》所规定的十项基本公共卫生服务，增加到 2017 年第三版《国家基本公共卫生服务规范》的十二项。国家必须在生活的一切方面为提高和增进社会福利、社会保障以及公共卫生而努力。以公共卫生法治实施体系来贯彻落实公共卫生法律体系之立法目的，发挥其实际效用。尽管《传染病防治法》确实存在疫情信息预警权和公布权、紧急措施决定权过于集中的问题，但是充分理解和实施《突发公共卫生事件应急条例》《突发事件应对法》足以及时应对新冠肺炎疫情。

同样，为应对天花等传染病的威胁，德国于 1874 年 4 月 8 日通过了要求全民接种天花疫苗的《德国疫苗接种法》，1900 年又制定了应对麻风、霍乱、斑疹伤寒、黄热病、鼠疫和天花等传染病流行的《帝国疾病法》，1961 年德国再次制定了《联邦疾病法》，该法最终被 2001 年新制定的《人类传染病预防和控制法》所取代。与西欧众多国家一样，在美国，黄热病、霍乱、天花、伤寒和斑疹伤寒的反复流行使得进行紧急有效公共卫生管理成为必要。

当人类从原始社会进入政治社会之后，与原始状态的自然自由不同，人们放弃其自然自由并受制于公民社会之中，其自然权利转变为公民社会中的政治、经济、文化权利。从现代公共卫生理念的发展中，我们可以得出两个结论：其一，现代公共卫生的理念历经了传染病防治——公众健康保障——公众健康促进的变化，使得需要通过立法调整的公共卫生疆域不断扩大，公共卫生治理的任务愈加重大。

在基本公共卫生方面，首先，《基本医疗卫生与健康促进法》明确了基本公共卫生服务的公共产品属性（第 15 条、第 18 条）。渐渐地，当个体认识到单一的个人力量在应对健康安全威胁上的薄弱时，在对更大的健康与安全利益的向往之下，个体通过组建群落、组建家族乃至组建社会以应对健康威胁的机制便逐渐产生了，于是，健康的社会性也被逐渐地发现和认识。